這種采取一個行政機關行使相對集中的行政處罰權的制度，一定程度上有利于解決多頭執(zhí)法、多重處罰和執(zhí)法機關機構膨脹的弊病。然而，范圍涉及環(huán)保、工商、交通、水務、食品藥品監(jiān)督等多方面職能的行政執(zhí)法機關，其直接法律依據(jù)僅僅是一部普通法律中的某一法條，這顯然是不合理的，因為《行政處罰法》本身對是否有權授權各級政府更改其他法律所進行的行政職權設定就尚存爭議。目前我國尚無一部有關城市管理的全國性法律，城管執(zhí)法權來源的合法性、合規(guī)性不足，如此，始終難以推動城管執(zhí)法建設的法治化。
四川省雅安市城管執(zhí)法局自2008年組建，其下屬的城管執(zhí)法支隊65名執(zhí)法人員中，僅有11名是通過公務員招考進入城管執(zhí)法隊伍，其中8人是因征地搬遷政府安置，30多人是部隊轉業(yè)軍人，隊伍素質參差不齊，以致城管執(zhí)法在自身行為上也存在著諸多問題。雅安市現(xiàn)有城市管理行政執(zhí)法局機關行政編制22名，核定工勤人員編制2名，2016年在編人數(shù)為公務員22名，工勤人員1名。其下設辦公室、行政審批科（管理督察科）、政策法規(guī)科(監(jiān)察室)、財務審計科、市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理辦公室五個內設機構，分工合作，共同履行城管局的職能職責。
現(xiàn)有城管執(zhí)法人員大多缺乏專業(yè)法律培訓，雅安市城管執(zhí)法局現(xiàn)有的128名城管執(zhí)法人員中，法律、建筑、環(huán)境保護等涉及城市管理專業(yè)方面的人員34名，僅占執(zhí)法人員26.6%。由于對法律法規(guī)及相應的行政管理知識缺乏，以致在行政執(zhí)法中隨意執(zhí)法、個性執(zhí)法的情況時有發(fā)生。
（一）職能職責
雅安市城管執(zhí)法局根據(jù)2014年市政府印發(fā)的《關于調整市本級和雨城區(qū)城市管理事權的通知》，明確了市城管執(zhí)法局的五項職責：一是負責雨城區(qū)城市規(guī)劃區(qū)范圍內戶外廣告和招牌設置的行政審批和管理工作；二是負責行使飛地園區(qū)（經開區(qū)）城市管理行政執(zhí)法職責；三是承擔市委、市政府指導、督查和考核全市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理職責；四是承擔數(shù)字化城市管理的監(jiān)督、考核工作職責；五是指導縣（區(qū)）城市管理行政執(zhí)法工作，對市城管執(zhí)法支隊（分局）進行目標管理、考核。2018年雅安市城管執(zhí)法局再次明確城管職能職責，將城管權力具體化到行使住房城鄉(xiāng)建設領域的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定的全部行政處罰權等十三項行為中，并將修改后的職能職責進行信息公示，使市民得以了解。
（二）執(zhí)法手段創(chuàng)新
雅安市城管執(zhí)法局創(chuàng)新推行網格“五化”模式（劃分精準化、人員專業(yè)化、處置扁平化、考核科學化、信息公開化），堅持以定位精確化、精益求精化、目標細化、考核量化“四化”為建設目標，推動全市城市管理水平的全面提升。值得一提的是，雅安市城管執(zhí)法局公布的統(tǒng)計信息表明，自雅安市城管執(zhí)法局首次創(chuàng)新并推行網格化管理模式的四個月中，共受理各類城市管理案件結案率為99.74％，較上一年同期提高6.2個百分點；按期結案率93.34％，較上一年同期大幅提高14.91個百分點。城市管理問題處置效率明顯提高，管理水平逐步增強，執(zhí)法效果得到民眾認可。
雅安市城管執(zhí)法的困境分析
（一）上位法欠缺
目前，城管執(zhí)法領域仍然處于上位法缺失的境地，城管只能借法執(zhí)法，城管在具體實施行政處罰時的法律依據(jù)難以統(tǒng)一。其中，既有全國人大及其常委會通過的法律，如《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國道路交通安全法》等；有國務院制定的行政法規(guī)及國務院部委制定的規(guī)章，如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等；也有省級人大、政府發(fā)布的地方性法規(guī)、規(guī)章及政策性文件，如《四川省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》等；還有《雅安市城市管理行政執(zhí)法辦法》《雅安市數(shù)字化城市管理指揮中心案件采集、上報、受理標準》等規(guī)章制度；法律、法規(guī)、規(guī)章不盡完善，操作性差或相互打架，具體罰則不盡一致，或者只有禁止條款，沒有處罰條款，以上種種問題給執(zhí)法工作帶來了許多困難。以違規(guī)設置廣告為例，《中華人民共和國廣告法》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境治理條例》對此均有規(guī)定，但是沒有一個法規(guī)明確法律責任，對于違規(guī)設置，只提到可以處罰，卻未明確處罰額度；再比如《四川省燃氣管理條例》第三十七條，禁止任何單位和個人擅自安裝、拆除、遷移、改造燃氣設施，但是未明確違反該條后，如何進行處罰。因此，雅安市城管執(zhí)法局在行使職權時可供參考的有全國、省、市人大和政府通過的法律法規(guī)、規(guī)章、條例、辦法乃至一些臨時頒布的文件，種類繁多，甚至還相互沖突，這導致雅安市城管執(zhí)法缺乏有效的規(guī)范性文件支撐，依法執(zhí)法工作開展困難。
（二）執(zhí)法范圍擴大
數(shù)據(jù)顯示，雅安市城管執(zhí)法數(shù)量明顯逐年增加，行政執(zhí)法事項也在增多。2015年，雅安市城管執(zhí)法部門立案查處案件8件。2016年，查處立案查處案件21件。2017年，立案查處案件67件。2018年，首次創(chuàng)新并推行網格化管理模式的4個月中，共受理各類城市管理案件共計12222件，結案12190件。隨著城管執(zhí)法體制改革推進，住建領域所有執(zhí)法權均已移交城管執(zhí)法部門，環(huán)保、工商、水務、食藥監(jiān)等部門的部分執(zhí)法權也將陸續(xù)移交城管部門，城市管理行政處罰事項陡增，行政處罰事項由原來的97項增加到了617項，執(zhí)法內容由原來的市容市貌、規(guī)劃執(zhí)法、園林綠化擴展到了建筑施工、物業(yè)管理、市政設施、油煙治理等大城管領域。
（三）執(zhí)法能力不足
關于案件和執(zhí)法人員數(shù)量問題，根據(jù)中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動定額》中“市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察、執(zhí)法人員的定員數(shù)按城市人口的萬分之三至萬分之五”配備的標準，雅安市城管執(zhí)法人員數(shù)量遠未達標，與城市管理巨大工作量相比，城管執(zhí)法力量嚴重不足。與此同時，由于法律的缺失，城管執(zhí)法范圍只能根據(jù)《雅安市城市管理執(zhí)行辦法》的規(guī)定，缺乏有力管理城市的新式手段、創(chuàng)新手段。就目前雅安市城市管理手段而言，還是傳統(tǒng)的安排執(zhí)法人員以重點駐守和盯防為主，由于案件多而城管人員少，導致城市管理效率不高。
（四）行政聯(lián)動機制缺失
城市管理工作和執(zhí)法工作涉及面廣，影響力大，案件數(shù)量也急劇增多，因此，特別需要建立其他保障措施和分流措施，而機關間的配合、移送問題可以提高執(zhí)法效率。雅安市城市管理執(zhí)法時，對于移送主要依據(jù)四川省的統(tǒng)一標準，注重上傳下達的統(tǒng)一性，忽視了對城市特點的反思。同時，缺乏可操作的統(tǒng)一流程，致使在移送工作中不知程序、不守程序。對于移送案件的追責制度，雅安市暫未出臺相關規(guī)定，致使實踐中某些城市管理部門在工作中失去方向，甚至造成執(zhí)法錯誤等不良后果。此外，雅安市雖然建立了城管與公安的常態(tài)執(zhí)法協(xié)作機制，但協(xié)作機制在實踐運行中尚無具體規(guī)范。
（五）監(jiān)督機制匱乏
第一，監(jiān)督機制構成不明確。雅安市城管執(zhí)法局雖引入第三方機構對工作進行監(jiān)督，但具體如何監(jiān)督，監(jiān)督程序是什么，在什么時間進行監(jiān)督，監(jiān)督結果在哪里公布，這些問題都沒有明確。
第二，監(jiān)督反饋未落實。雖然雅安市城管執(zhí)法局鼓勵并支持市民對執(zhí)法行為進行監(jiān)督和反饋，但反饋平臺尚未建立，反饋信息也未披露，不能了解市民反饋是否被接受采納。監(jiān)督反饋程序不落實，市民的監(jiān)督作用并不大。目前，雅安市城管執(zhí)法局已建立并運營起數(shù)字化城市管理指揮中心，在此基礎上，可以考慮構建一個民眾監(jiān)督和反饋的數(shù)字化平臺，收集、整理和發(fā)布數(shù)據(jù)，真正暢通信息溝通渠道，對公民意見及時處理，及時反饋。
推進城管執(zhí)法法治化的建議
（一）建立健全法律法規(guī)體系
1.構建基礎的上位法
在其他國家，城市管理、行政處罰的職能或由相關行政部門承擔，或由警察承擔，執(zhí)法的思路、手段也與中國有明顯不同。日本、新加坡等國是由警察和法院來行使行政處罰權。日本的《輕犯罪法》對規(guī)范居民行為、加強城市管理發(fā)揮著很大作用，輕犯罪行為由警察處理；在英國，游動小販則歸警察管，小販需要申請營業(yè)執(zhí)照，禁止靜態(tài)售賣，違反法律的街道擺攤者一旦被發(fā)現(xiàn)會被起訴，最高可被罰1000英鎊的罰款；新加坡城市管理大量采用罰款的處罰措施，罰款范圍廣、名目多、數(shù)額大、程序明確、可操作性強，對罰款手段不足以制止的違法行為，則并用罰款和強制勞役措施，并對其予以曝光，同時設立了專門管理小販的“小販署”，四人為一組，配槍執(zhí)法等。
細化具體的處罰條款，增強權威性，進一步推進法治化。
2.增加地方規(guī)章制度
各地城管執(zhí)法存在較大差異，各地應該根據(jù)具體情況制定和完善相應的地方性法規(guī)和專項規(guī)章，對現(xiàn)有法律尚未完善的條款予以補充，結合當?shù)貙嵡檫M行規(guī)章制度的設計，為當?shù)爻枪軋?zhí)法提供具有本土特色、實際可操作性的條款，比如增加違規(guī)設置廣告的處罰條款，規(guī)范行政處罰事項的自由裁量標準等。
（二）提高執(zhí)法能力
第一，加大人員數(shù)量配備。基于雅安市城管人員配備方面未達到有關標準的現(xiàn)狀，雅安市城管執(zhí)法部門可以在增加執(zhí)法人員的同時有計劃地引進熟知城市管理的法律人才作為城管執(zhí)法隊伍的法治專員，協(xié)同執(zhí)法人員依法執(zhí)法，營造良好的城市環(huán)境。
第二，提高執(zhí)法人員素質。推動執(zhí)法人員轉變觀念，將執(zhí)法者高高在上的心理轉變?yōu)閳猿帧耙匀藶楸尽钡男睦恚瀼芈鋵崬槿嗣穹盏挠^念，杜絕選擇性執(zhí)法、暴力執(zhí)法和突擊性執(zhí)法，以法律法規(guī)為依據(jù)進行執(zhí)法。對此可以加強對執(zhí)法人員的法律培訓，舉行定期的法律集訓以增強執(zhí)法人員法律素質，提升執(zhí)法人員業(yè)務能力，強化執(zhí)法人員法治意識，使他們盡快適應城管的法治化建設。
第三，創(chuàng)新管理手段。采用“相對集中行政處罰權制度”將部門決策職能與執(zhí)法職能相分離，實現(xiàn)執(zhí)法機構的精簡，減少執(zhí)法不規(guī)范、暴力執(zhí)法問題。在與警察聯(lián)合執(zhí)法中精細劃分任務，提高工作效率。建立雙向交流和反饋機制，為市民搭建協(xié)商和對話平臺；城管根據(jù)市民的建議對城市管理進行一定的調整，形成城市執(zhí)法的市民共治的格局。減少傳統(tǒng)駐守和盯防戰(zhàn)略，采用大數(shù)據(jù)分析、實地調查和相關執(zhí)法人員意見反饋的手段，羅列出重點執(zhí)法的地區(qū)，減少人員的不合理分配和資源的浪費。采取智能化執(zhí)法管控，利用信息技術整合，減少不必要的工作量，更好地發(fā)揮執(zhí)法人員的其他作用。
（三）建立行政聯(lián)動機制
1.建立行政移送制度
城市管理基本法規(guī)中有明確規(guī)定，界定城管執(zhí)法部門的職責范圍和權責配置。在此基礎上，城市管理執(zhí)法部門與有關部門積極協(xié)調，當城市管理執(zhí)法部門無權處理事故時，應當通過行政移送制度，及時將事故移交有關部門處理，積極配合工作。城市管理部門應建立城市流轉制度，明確移送程序和移送問責程序，明確行政移送制度并深入實施。
2.加強行政部門協(xié)作
一方面，可以定期召開部門聯(lián)席會議，研究城市管理的重點工作；城市管理部門承擔主管部門的職責，負責與相關部門的協(xié)調、指導和監(jiān)督檢查，其他部門予以配合，并將配合工作任務計入年度考核，切實提升行政管理和執(zhí)法工作的配合、協(xié)作。另一方面，依法治區(qū)、依法治市辦公室應加強引導，加強“府院聯(lián)動”。司法機關、司法行政部門等積極審查案件的合法性、法律保護等，協(xié)調解決執(zhí)法糾紛，組織執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法人員的資格管理、教育培訓等。
（四）構建法治監(jiān)督體系
1.加強信息公開
依靠信息公開，能夠助力城市管理法治化建設。在城管執(zhí)法法治化進程中還應加大宣傳力度，通過多種方式相結合吸引人民群眾關注，發(fā)揮人民群眾的主體地位，不斷強化人民群眾在具體執(zhí)法過程中的能動作用和積極性，推動城管法治化進程的發(fā)展。城市管理部門應加強工作宣傳和正面引導，樹立城市管理隊伍的良好形象。
2.深化城市民主管理
建立行政與公眾信息對稱的機制，提高公眾參與，深化城市民主管理建設，并構建綜合性監(jiān)督機制。首先，必須明確城市管理需要公眾參與，提高信息對稱。“國家的一切權力屬于人民”，公權力的行使需要監(jiān)督機制的保障，公眾監(jiān)督是憲法賦予公民的權利。通過宣傳和引導，提高公眾參與度，才能有利于公眾行使監(jiān)督權，避免行政權力的濫用。其次，增加各政府部門和機關單位對城市管理工作的參與和監(jiān)督，設立人大代表、政協(xié)委員、黨和國家的紀檢監(jiān)察、司法行政部門、政府內部的監(jiān)督、新聞媒體等多方面參與的城市管理工作和監(jiān)督的方式。
3.落實監(jiān)督反饋機制
鼓勵并支持市民對執(zhí)法行為進行監(jiān)督反饋，并且可以在網站上建立在線信息監(jiān)督反饋平臺，及時對市民反饋信息進行回復。
文/ 四川省雅安市城市管理行政執(zhí)法局 譚昌明 李帆 方堅 程珍
（本文刊載于《人民法治》2019年3月（下））
責編：人民城管新媒體中心